温馨提示：为平为你提供参考建议文本，请点击对应链接下载

《中华人民共和国妇女权益保障法》修订草案二次审议稿现已公布，正在面向社会公众征求意见。回声邀请性别平等领域长期的实践者，为我们解读二次审议稿相较于现行法、一次审议稿有哪些值得关注的变化，以及建议我们作为个人，通过此次修法公众征集的机会可以如何提出意见，从而更好地推动法律保护女性权益。

直至发稿前，修订意见提交超过75000人次，意见数量超过27万条，同期开展的修法征集仅有数百人参与，可见其备受关注。但其中也不乏反对女性权益的恶意留言。此次修订征集日期截止5月19日，目前仅剩不到一周。让我们抓紧最后的时间，响应人大号召，积极提交意见，并向更多人传递相关信息，让法律能真正反映女性的声音。

1.如何参与法律修订

第一步：

登陆中国人大网（www.npc.gov.cn），下拉页面，在左侧找到“法律草案征求意见”并点击进入，选择“妇女权益保障法（修订草案二次审议稿）征求意见”。或点击以下链接：http://www.npc.gov.cn/flcaw/userIndex.html?lid=ff8081817fd9859b01803fa7fcf65df5

在此页面填写信息（除“省份”和“职业”外均为选填），并点击“进入”，即可进入意见提交页面。

第二步：

选择您想提意见的方式。这里有三种方式：

第一，直接提出您最重要的修改意见和建议，在1000字以内。

第二，逐章提出意见和建议，即点击页面左侧目录项中的各章章名，在输入栏内提交提出您的意见。具体的意见，可参考为平妇女支持热线的修改意见分章版。下载链接：/editor/attached/file/20220514/20220514230625_2295.pdf

第三，逐条提出您的意见，即点击页面左侧目录项中的具体条款，在输入栏内提交对应建议。具体的意见，可参考为平妇女支持热线的修改意见全文。下载链接：/editor/attached/file/20220514/20220514231010_4238.docx

2.二审稿亮点及不足概述

《妇女权益保障法》的现行法和修订草案一审稿、二审稿在结构上没有太大的变化。有两点可以关注：一是“人身和人格权益”的章节从第六章前置到了第三章，突出对妇女人身人格权益的重视；二是“法律救济”与“法律责任”从原来的一个章节拆分成了两个单独的章节，也凸显出对救济及责任落实的重视。

总则中有一些措辞的改动比较积极，比如把“维护”改为“保障”，“妇女发展状况统计调查项目”改为“制度”等。但有几点不足：总则的第二条在一审稿中曾尝试定义“性别歧视”，比如“禁止基于性别的排斥限制”，这参考了联合国《消除一切形式种族歧视国际公约》（以下简称消歧公约或CEDAW），但在二审稿中又去除了这个改动，定义又变得不完善了。联合国消歧委员会之前在对中国的审议中最重要的建议之一，就是希望中国的法律中能对性别歧视有明确的定义。法条中有明确定义就可以直接适用，提高它的执行力，否则其实施的有效性是存疑的。

第二条还有一个重要功能，是强调国家在妇女权益保障方面的责任，但在二审稿中删除了“逐步完善保障妇女权益的各项制度”，而一审稿中曾经加入的一个亮点“国家应当采取暂行特别措施”，在二审稿中也消失了。“暂行特别措施”是CEDAW中特别强调的国家应当采取的措施，是保障性别平等的重要手段。第九条中性别影响评估制度的设置是比较好的，但在行文中看到“必要时开展”的说法，却也没有规定何种情形是必要的，现实中可能会因此难以落实该制度。

在第二章政治权利中，原来的“制定政策应当听取妇联意见”，变为“妇联应当积极参与”，这里强调的主体不一样了。虽然强调妇联参与很重要，但是各级国家机关在制定政策过程中应当听取有关妇女机构的意见是制度性的要求，这一点是应当保持的。本章中对于妇女参政、参与公共管理事务的规定强调“应当有适当数量的妇女代表/干部”，但并未提出份额比例，仅仅作为一个宣示性的条款，不利于具体落实。

第四章文化教育权益中第三十九条，对妇女接受教育权益的规定有一个例外限定：“除国家规定的特殊专业外”，这在现实中会造成歧视。一方面，此处的“国家规定”并未指明是什么规定文件，另一方面，到底什么样的专业不适合女性这一问题是存疑的。

第五章劳动和社会保障权益，第四十五条关于用人单位招录（聘）的规定，相较于现行法删除了“不得以性别为由拒绝录用”这一总的规定，但现行法采用的行文才是与CEDAW保持一致的，也更加通顺。

第三章人身和人格权益是改动最大的部分。其中第二十二条是新增的，“妇女的人格尊严不受侵犯”，体现了对妇女人格权益保障的重视。第二十三条增加了“禁止基于性别选择的胎儿鉴定、终止妊娠”的规定。第二十四条关于拐卖妇女防治措施的新增规定，可以看到对近期发生的现实事件的回应，比如强调了婚姻登记机构的报告义务；在法律责任的章节中也规定了未尽到报告义务的有关机构及人员应承担的法律责任。

本条第二款中建立了拐卖的排查制度，但实际上并未明确定排查的主体、负责人和相应的责任等。

本章中还有大家比较关注的第二十五条关于性骚扰的规定，首先它删掉了之前“违背妇女意愿”这一条件，因为违背意愿本身已经是性骚扰的题中之义，删除解决了之前循环定义的问题。但新的规定中并未解决：到底什么是性骚扰？虽然条款中有列举的情形，但依然没有一个明确的标准。第二十六条中增加了性骚扰、性侵害行为人的职业禁止制度，也是一个保障措施。

本章的主要变化还包括：增加了住宿经营者的报告义务，扩大了除《反家暴法》外还可以申请人身保护令的情形，规划建设便利妇女的基础设施的规定限缩了等等。

第七章婚姻家庭权益中增加了离婚诉讼期间，对申请人无法自行收集财产状况的，人民法院、有关部门和单位应当予以协助的规定等。

现行法中有一个条款在二审稿中被删除，就是妇联和有关组织在保护妇女隐私的前提下，有权通过媒介揭露和批评侵犯妇女权益的行为。这个条款被删除的话，有关组织寻求媒体曝光侵权行为的便利可能就失去了。

总体上还有一些问题，大概总结一下：一是目前《妇女权益保障法》中对妇女权益的表述是“与男子平等的某某权益”，不应以男性为标准去衡量妇女应当享有的权益，建议修改为 “妇女享有平等的某某权益”。

二是“暂行特别措施”，CEDAW中规范，缔约国应当采取相应的暂行特别措施，快速弥补不平等造成的性别差距，《妇女权益保障法》应当对暂行特别措施进行指明和细化，更有利于相关制度的落实和理解。

三是本法中多处强调了妇联的作用和责任，我们希望还能包容和吸纳更多的妇女组织和团体，让更多的妇女声音被听见，参与到妇女权益保障的工作中来。

最后，《妇女权益保障法》是一部妇女权益的专门法律，需要和很多法律进行协调，所以它自身要拥有比较先进的性别观念来引领其它法律处理妇女权益的问题，而不是本身还有很多性别歧视的问题。

3.如何提出建议（逐条解读）

第一章 总则
第二条第二款：建议修改为

国家采取必要措施，消除对妇女一切形式的歧视， 即基于性别和社会性别而做的任何区别、排斥和限制，其影响或其目的均足以妨碍或否认妇女不论已婚未婚在男女平等的基础上认识、享有或行使各项权益，包括直接歧视和间接歧视。

理由：法律上应该明确“对妇女的歧视”的定义，这是《妇女权益保障法》的基础，且最好和联合国《消歧公约》的核心叙述保持一致，以彰显中国作为第一批缔约国的履约实践。因此，在“对妇女的歧视”定义中，“基于性别”和 “不论已婚未婚”的措辞非常有必要，不应缺失。这也是我国妇女平等权益的现实挑战，因为在实践中，无论城乡，妇女都因其性别和婚姻状态而在经济权益、社会参与、社会保障方面屡屡受到歧视但却习以为常。希望这次修法能够弥补这个缺陷。

第二条：建议增加

国家为加速实现男女平等而采取暂行特别措施。

理由：建议从一审稿中恢复此条款，并删除一审稿中的“可以”。消歧委员会历次审议中国履约的结论性意见都对我国有暂行特别措施的具体建议，因此应当予以保留，并明确这是国家必须采取的措施。即便很多人都不了解暂行特别措施的具体含义，但本法后面一些相关规定，如保障妇女参政权、经济权益等，会对暂行特别措施的实质性内涵有适当的具体化。

第二章：政治权利

第十六条第二款：建议修改为

国家采取暂行特别措施，将全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的妇女的比例逐步提高到三分之一以上。

第十六条第三款：建议修改为

村民委员会成员中，妇女比例应当不低于三分之一。

理由：妇女在立法和行政管理岗位上至少有三分之一，是我国积极承诺的1995年联合国在北京召开的第四次世界妇女大会通过的《北京行动纲领》中的共识。最近20多年间的许多发展中国家的妇女参政水平已经提升，我国目前在妇女参政方面从世界领先已经后退到落后于世界平均水平（25%）。

规定妇女代表的最低比例，属于消歧公约规定的“暂行特别措施”之一。而且我国目前已经有良好的地方立法规定所奠定了基础。截止到2008年9月，20个省市区的妇女法地方实施办法或妇女权益保障条例中, 重庆、辽宁、新疆、湖南、宁夏、黑龙江、江西、陕西、贵州、安徽、湖北、吉林、四川、天津、甘肃、山西、江苏、浙江都明确规定了地方各级人大代表中的女代表候选人或女代表比例、村民代表、村委会成员中的女性比例，从20%到30%不等。

国内外的立法和实践证明，规定最低比例是促进妇女政治权利的有效举措，也是彰显国家妇女观的进步之举。国际上，印度早在1995年的宪法已经设立了村委会中妇女占至少三分之一的比例制，妇女还可以竞争其余三分之二的比例。

第三章：人身和人格权益

第二十三条第三款：建议修改为

妇女的生命权、身体权、健康权受到侵害或者因疾病、残障、 生育、家庭暴力等处于危难情形的，公安机关、民政部门、医疗机构、群众团体等组织和负有法定救助义务的个人应当及时施救。

理由：增加了“残障”的视角，“家庭暴力”改为“暴力”以包括家庭和社会的各种暴力，比如家暴、性骚扰、性侵、拐卖等情形；救助义务增加了“群众团体”，因为本组织法定和章程规定其有救助义务，这个表述也包括了负有法定救助义务的个人。

第二十五条：建议修改为

禁止以下列方式对妇女实施性骚扰:（一）具有性含义、性暗示的言语、表情、肢体行为；（二）展示或者传播具有明显性意味的图像、文字、信息、语音、视频等；（三）利用职权、从属关系、优势地位或者照护职责，暗示、明示发展私密关系或者发生性关系将获得某种利益；（四）对妇女进行偷窥、偷拍，以及未经同意传播妇女身体部位或私密影像；（五）其他应当被认定为性骚扰和性侵害的情形。
受害妇女可以向有关单位和国家机关投诉。接到投诉的有关单位和国家机关应当及时处理，并书面告知处理结果。
受害妇女可以向公安机关报案，也可以向人民法院申请人身安全保护令和提起民事诉讼，依法请求行为人承担民事责任。

理由：现行法中对性骚扰的界定有“违背妇女意愿”，但作为性骚扰的定语来说标准过高，是刑法上对于强奸和强制猥亵的定义，而“不受欢迎”才是性骚扰的实质。在这里提出“不受欢迎”目前可能还比较有争议，所以建议不放定语，直接描述比较妥当。修改后合并第（一）、（二）的具体情形，并增加现实中多见的“对妇女进行偷窥、偷拍，以及未经同意传播妇女身体部位或私密影像”，目前我们的法律中还鲜有规定这一形式的违法犯罪行为，希望在这里可以有所补充。最后一款增加可申请人身安全保护令，作为制止和预防措施。

用人单位应当在员工的参与下制定有关政策，预防和制止对妇女的暴力和骚扰；建立和完善程序，及时处置和进行调查，预防报复，并保护受害者隐私：
(一)制定有关的规章制度，明确零容忍原则；(二)明确负责机构或者人员；(三)开展预防和制止性骚扰的教育培训活动；(四)采取必要的安全保卫措施；(五)设置投诉电话、信箱等，畅通投诉渠道；(六)建立和完善程序，及时处置和进行调查，预防报复，并保护受害者隐私；(七)其他合理的预防、制止、补救和服务措施。

理由：主要参照国际劳工组织2019年通过《关于消除劳动世界中的暴力和骚扰的公约》（第190号公约）。修改建议中把“及时处置”前置了，因为通常进行调查需要一个过程，在调查完成前也应该做出处置，避免可能发生的进一步伤害和更加不利的条件。另外我们还增加了对补救和服务措施的规定。

第二十九条：建议修改为

禁止对妇女实施性侵犯，包括强奸、猥亵妇女，或者组织、强迫、 引诱、 容留、 介绍妇女卖淫。禁止组织、强迫、引诱、容留、介绍妇女在任何场所包括利用互联网以身体或性牟利。

理由：从妇女权益的角度来说，我们最主要反对的是强迫妇女卖淫，建议采用更具概括性的语言，可以更好保障妇女权利，同时还可避免对女性性工作者的歧视，以及表明对商业性代孕等其它行为的禁止。

各级人民政府在规划、建设基础设施和公共服务时,应当配建保护妇女安全和隐私、适合妇女需要的公共空间，包括卫生间和哺乳室等设施。用人单位合理配建方便妇女适用的卫生间和育儿室等设施。

第四章：文化教育权益

第三十八条：建议修改为

政府、学校应当采取有效措施，解决适龄女性未成年人就学存在的实际困难,并创造条件,保证适龄女性未成年人完成义务教育。父母或者其他监护人应当履行保障适龄女性未成年人接受并完成义务教育的义务。对不送适龄女性未成年人入学的父母或者其他监护人，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，依法责令其限期改正。居民委员会、村民委员会应当协助政府做好相关工作。

第三十九条第三款：建议修改为

各级人民政府应当采取措施，特别是暂行特别措施，保障妇女平等享有接受中高等教育的权利和机会，支持妇女选择科学技术等学科和专业。

理由：回应现实，因为有很多专业尤其是理工科并不鼓励妇女修习，而且还对妇女采取多重标准等，我们希望对这一条有所呼应。

第五章：劳动和社会保障权益

第四十五条：建议修改为

用人单位在招录（聘）过程中，除国家另有规定的外，不得实施下列行为；

(一)限定男性或者规定男性优先；

(二)除个人基本信息外，进一步询问或者调查女性求职者的婚育情况以及意愿；

理由：不能删去“以及意愿”，因为问了意愿容易导致歧视。

第五十二条：建议修改为

企业年度报告中应当包含招录(聘)人员性别比、职工性别比、管理层性别比、各薪酬层级的性别比等反映男女平等状况的信息。

理由：采用“招录聘人员性别比”的表述，以保持行文一致；增加薪酬层级性别比方面的要求，特别是在我国收入差距的性别比继续扩大的情况下，这个披露对倡导、教育和科学决策都极富现实意义。

第五十四条：建议修改为

国家实施生育保险制度，保障生育女性享有相关的各项保障。

理由：这样修改一是能够包括大家都很关心的单身女性生育的情况，二是很多女工由于用工方式没有被纳入生育保险，比如说雇主不给交。这样修改就能把单身母亲和其她因为用工制度特别受影响的流动妇女，包含进保障制度中。

第七章：婚姻家庭权益

第六十八条：第一款建议修改为

禁止对妇女实施任何形式的家庭暴力。

恢复一审稿中的第三款

国家采取措施，预防和制止家庭暴力。

理由：现行法这里对家庭暴力的叙述偏弱，应该强调反家暴法里概括性和原则性的规定，比如增加“任何形式”以弥补本法对反家暴表述的不足。

第七十一条：建议增加

国家鼓励男性育儿假。

理由：呼应第三十三条的“生育休假制度”，提倡男性参与育儿，并和国家鼓励生育的政策方向一致；同时，使用“育儿假”的表述，避免使用“陪产假”、“育婴假”等，概念不准确。

第七十三条：建议增加

禁止以抢夺、藏匿未成年子女等方式阻挠或剥夺妇女行使对未成年子女的探视和抚养权。

第八章：救济措施

第八十一条：支持妇女起诉的主体建议增加“社会组织”，另外建议增加可提起公益诉讼的规定

群团组织或符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事妇女权益保障的公益工作连续五年以上且无违法记录；（三）提起诉讼的社会组织不得通过本次诉讼牟取经济利益。

理由：此处应该有社会团体或社会组织发挥作用。依据《民事诉讼法》第五十八条，侵害社会公共利益的行为，法律规定的有关组织亦可提起民事诉讼。目前，我国参与妇女权益的社会组织为数不少，妇女权益的社会组织为受暴力侵害的妇女提供法律援助的多起诉讼案例，都取得了良好的法律效果和社会效果，获得司法部门的高度认可，如入选各级各类典型案例，彰显了妇女组织通过司法渠道维护妇女基本权益的能力和优势。《妇女权益保障法》纳入社会组织作为民事公益诉讼主体，与检察院行政公益诉讼互相补充，可更全面保护妇女的基本权益，更有效促进我国的男女平等事业和社会发展。

第九章 ：法律责任

整体：在给予处分的法律责任中，建议增加公布侵权责任单位、行为人名称的规定。

第八十七条：建议保留“进行行政处罚”。

理由：二审稿中本条款新增了“出具告诫书”的要求很好，但是也应当保留现行法中已经包含的行政处罚措施，如拘留等。

4.问答和讨论

Q1：对于“允许社会组织发起公益诉讼”这一条修改建议我认为非常重要，但我也看到一些实施上的困难，比如国内很多社会组织发展受限甚至消失，那么这样的立法我们应该如何去看待呢？

A：我认为首先还是要在立法上给公益诉讼一个空间，只要法律上有这个规定，相关的群团组织，就算不一定是专业的妇女公益组织，只要它的工作范围涵盖妇女权益保障，还是可以期待它有这个资格的。所以最主要的是我们先把呼声传达出来。

Q2：我有三个问题想提。一是受家暴的女性，如果无法离婚的话，有哪些措施可以有效地给她们提供保障？二是人身保护令真的能保护女性吗？三是有没有可能强制男性休产假（育儿假）？

A：第一，目前在《反家暴法》中有很多方式能够给女性提供支持，可以具体了解一下；第二，人身保护令确实能够保护女性，只要女性能够拿到，但现在的问题主要还是在于执法人员、司法人员没有比较明确的意识，没能充分发挥这个制度的作用；第三，我认为强迫不是一个好办法，就像我们反对暴力一样，强迫往往会事倍功半，用各种各样的政策来促使和鼓励才能形成比较良性的制度体系。

首发：回声计划，编辑 | 咋子 语冰